记者：据悉，我国入世的23个协议中，除了反倾销协议和服务贸易总协定分别涉及倾销和商业惯例
的企业行为外，其余所有条款都是规范政府行为的。是否可以说，我国加入世贸组织后面临的最大挑战
是政府管理职能的转变。您对我国政府管理职能，特别是经济决策机制的现状如何评价？您在多年参与
中国入世谈判的过程中，您对这种现状有何切身的感受？
    刘：加入世贸组织，我国将面临更加激烈的国际竞争。这种激烈的竞争迫切要求我们转变现行的政
府决策机制，建立一套与ＷＴＯ规则相适应的宏观经济决策机制，即“决策透明、立法公平、运作高效、
反应灵敏、实施保障”的宏观经济调控体系。我国现行经济决策机制与入世环境的变化存在着不适应，
现行决策程序不合理，主要表现在两个方面。
    一是上级听从下级，主管部门“一身三职”。从目前情况看，一项政策、方针和行政规章条例的出
台，如果只涉及一个部门，其基本程序是由主管部门的经办人员先拿出具体草案，然后由处长、局长、
部长先后划圈后报到国务院批准公布。这是一种经办人管处长、处长管局长、局长管部长、部长管国务
委员和总理的模式。如果一项政策涉及多个主管部门，其基本程序是该项政策的牵头部门先拿出草案，
然后会签各有关主管部门，如果会签单位没有实质性的修改意见，那么该项政策出台或者以各有关部门
联合发文（出现一个文件盖有两个、三个、甚至八个部印的现象），或者报国务院统一发文。但如果会
签单位有实质性的或重要的不同意见，那么就进行协调，协调不成就把分歧各写一块上报国务院。国务
院再责成各主管部门进一步协调，最后协调来协调去很可能形成一个前后矛盾，互无干系，各说各的道
理的大杂烩文件。这样的政策往往很难出台，即使出台，也是个“四不像”，无法实施，形同虚设。
    二是各自为政，部门经济、部门利益高于一切。我国现行管理体制是５０年代初从苏联学来的一个
产品一个部委的条条管理模式，虽经２０年体制改革，但部门利益高于一切的现象依然存在，条条和块
块的影响依然故我，出现了一种既是“运动员、裁判员，又是决策者”的“一身兼三职”的怪现象，有
些部委既是政策的提议者、制定者，又是该项政策的实施者。基于这种决策程序出台的政策不是高度维
护本部门的既得利益，引发其他部门效尤，就是与现实相脱节，造成工商企业界怨声载道，无所适从，
制约了体制改革的进程，延误了市场经济的建立。
    记者：从您的分析中可以看出，我国现行的经济决策机制既难以适应市场经济的要求，更难以适应
国际竞争的需要，必将制约我国在国际上的竞争能力。请您具体分析一下它的危害。
    刘：这种经济决策机制造成了许多的弊端。我们至少可以从以下四个方面来分析。
    １、这种决策程序造成决策进程缓慢、滞后，政出多门。由于部委重叠，机构臃肿，利益交叉，事
情有限，婆婆过多，容易出现两种现象：一是一件事情或政策因涉及各部门切身利益而互相攻讦，互相
指责，甚至互打报告，维护部门权益，造成议而无果，难以协调和不欢而散的后果，致使该项政策难以
出台。即便出台，也是政出多门，更不用说应对突发性事件；二是一件事情或政策如果不涉及相关部门
的切身利益，但因怕承担责任，相互推倭扯皮，文件送来送去，甚至批来批去（由２个部委增加到４个
部委，由２个部长增加到５个部长），推来推去（如果还涉及地方省级政府，那么地方政府官员很可能
为了某一项政策，某一文件，累得精疲力尽），造成议而不决，审而不批，阅而不示，示而不明的现象。
上述两种现象中出台的政策、政令、部令以及红头文件不是包罗万象，非驴非马，漏洞百出，难以实施，
就是时过境迁，坐失良机，甚至文不对题，前后矛盾。
    ２、这种决策程序对国内外突发重大经济问题反应迟钝，疲于应付。由于主管部门的中低层官员重
审批，不重管理，重应付日常事务，不重调查研究，忽视监督和服务，因而出现了陶醉于审批，整日忙
于办案事务，无暇顾及现代市场经济运作的研究，无暇耐心听取下属和基层部门的意见，长官意志，循
规蹈矩，缺乏忧患意识和预警思想的现象。在经济生活正常运转的情况下，这种机制尚能维持应付一阵
子，但当出现重大经济问题需要决策时，不是反应迟钝，拿不出及时可行的决策意见，就是病急乱投医，
疲于应付，甚至慌乱不堪，不知所措。１９９８年８月开始的机构改革中，不难发现每一个部委的三定
方案中权利都规定得很明确，但相应的义务、责任则规定得非常笼统、模糊、不明确。
    ３、我国现行行业协会、商会对上不对下，成为“二级行政机关”。二十多年来，随着改革的深化
和对外开放的扩大，我国在各个产业部门和主管部门下面相继成立了一大批协会、商会组织，律师所、
会计师所和咨询公司。但干部制度、经济体制环境、企业制度以及配套改革没有到位或者没有完全到位，
致使行业协会和商会成为主管部门的延伸、外延或者派出机构，大部分协会、商会的负责人不是临近退
休年龄，就是属于那些机关分流下来的干部，造成协会、商会除了收收会员费，办办培训，发发配额许
可证，组织组织会议和旅游外，其他诸如行业信息收集、行业发展动态把握、重要问题与纠纷协调并及
时反馈上报等重大业务无力开展或没有必要开展的怪现象，致使工商企业面临双重婆婆，除了应付主管
行政部门外，还要应付行业协会和商会。协会和商会不是为企业提供服务，对企业负责，而是在为自己
主管部门提供服务，对上负责，甚至成为横在政企之间的一道不可逾越的“二级行政机关”。
    ４、这种多头对外、相互牵制的状况，往往使我们在对外经济交往中陷入被动，无法回旋。１６年
复关人世谈判的一个很重要的经验教训就是对外谈判要比对内协调（与各个权力部门和主管部门）容易
得多。看上去对外谈判旷日持久，时间很长，实际上对内与各部门协调花的时间更长，耗费的精力更大。
无论是短暂的中美双边市场准入、知识产权谈判，中欧双边纺织品谈判，还是１６年的复关入世多边谈
判，每一个主管部门派中层官员参加组团，往往不是积极配合谈判代表统一对外谈判，而是起了一种
“自己人监督自己人”和把住自己部门权利与利益关的作用。在具体的双边经贸关系处理过程中，同样
由于各部门权力重叠，利益交叉，在发生突发性贸易磨擦、贸易纠纷和经济波动时，很难形成相互关联、
左右呼应、前后配合的应对策略，即便形成了处理办法，也常因时间耽搁、火候已过而使贸易纠纷复杂
化，迫使双方不得不采取边缘政策，甚至导致一方铤而走险，爆发贸易战。另外，贸易政策有时与国内
经济政策相互脱节，彼此无关，一旦贸易政策失手，难以用国内经济政策予以策应。
    记者：您前面提到要建立一套“决策透明、立法公平、运作高效、反应灵敏、实施保障”的宏观经
济调控体系，其具体内容是什么？这方面您有何具体建议。您对国外情况很熟悉，能否结合国外的情况
谈一谈？
    刘：入世后，政府管理职能需要强化的领域是宏观经济决策的科学制定和快速反应、依法行政与依
法治国、搜集信息与把握经济走势、扶持农业与帮助高科技产业和中小企业发展、央行政策和税收监督，
以及统一对外谈判与交涉。面对人世后环境和形势的巨大变化，建立“决策透明、立法公平、运作高效、
反应灵敏、实施保障”的宏观经济调控体系，已提到了议事日程。要建立这样的宏观经济调控体系，其
核心就是形成一条既能“合理超脱各部门（综合管理和职能部门）利益，又能充分反映各部门利益和最
终能综合平衡各部门利益并迅速提出政策性建议”的宏观经济决策咨询路径。概括地讲，就是形成一套
规则化、制度化的“合理超脱、公平反映、综合平衡、客观建议、及时决策”的快速协调咨询机制，为
最高决策者服务。当今主要发达资本主义国家制定宏观经济政策时无一例外地采取了这种决策咨询机制，
如美国总统经济委员会（ＮＥＣ）和经济顾问委员会（ＣＥＡ），加上涉外的美国总统贸易代表办公室
（ＵＳＴＲ）；法国总统的４０人委员会；德国总统的７人委员会等等。一些主要发展中国家如印度、
巴西、阿根廷、马来西亚等也采取了类似的元首或首脑决策咨询机制。从国家宏观经济层面和实施统一
的经济外交策略来讲，建立这样一套基于行业协会（包括中介服务组织）而非主管部门的快速反应与咨
询决策系统和总理贸易代表制度，无疑是我国政府应对入世的高明、有效和现实之举，具有重大战略意
义。
    １、成立总理经济决策咨询委员会。在对当前的国务院部委组成架构基本维持现状的同时，要把重
大宏观经济决策权收回总理手中。问题的关键是如何确保总理能洞若观火，了解情势，把握来龙去脉，
不受利益集团影响，做出客观、公平和及时的科学决策。这就需要在总理下面成立一个由一流政策性专
家组成的决策咨询委员会，就当前出现的亟待解决的重大经济（以及涉外）问题快速咨询商讨，提出政
策建议，由总理办公会最后权衡定夺。政策一旦制定，就交有关主管部门贯彻实施，从根本上扭转下级
指挥上级和上级听从下级的荒唐现象。
    值得一提的是美国商务部、财政部、交通部、能源部，包括国务院历来都不是政策、条例的制定部
门，而是总统和白宫政策忠实的执行者。总统和白宫政策的形成是来自隶属于白宫行政管理的国家经济
委员会、国家经济顾问委员会、国家安全委员会（ＮＳＣ）和总统贸易代表办公室，这些决策咨询与顾
问班子的重要信息情报除了中央情报局和国防部信息中心提供外，大量第一手资料和情况信息来自布鲁
金斯研究院、传统基金会、兰德公司和国际问题战略研究所等重要的思想库以及触角广泛的美国总商会、
制造商协会和服务贸易联盟等上千个行业协会和商会。
    总理经济决策咨询委员会的权威政策性专家，可由总理指定和颇有影响的研究机构推荐。可以对此
制定严格的专家资格标准和条件。这些专家应来自宏观经济层面、微观经济层面（工商企业界的专家）、
国际经济层面、ＷＴＯ研究层面、经济法律层面、金融管理层面和农业经济层面。
    在这一委员会下面可以组建（在现有各类协会、商会基础上加以改组，由行业和产业中有代表的企
业选出协会、商会主要负责人，并界定职能、权利与义务）农牧渔生产商协会、制造商协会和服务业协
会，然后在农牧渔生产商协会下面可以组建小麦协会、玉米协会、棉花协会、大米协会、大豆协会、食
用油协会、水果协会、猪肉协会、牛肉协会、羊肉协会、羊毛协会、渔业协会、蔬菜协会（必要时可以
再细分）等若干协会或商会。在制造商协会下面可以组建原材料协会（可以再细分）、成品油协会、钢
铁协会、家电协会、机械协会、电子协会、纺织服装协会、冶金协会、能源协会等。在服务业协会下面
可以组建银行家协会、保险人协会、证券商协会、电信协会、物流协会、零售商协会、批发商协会、消
费者协会以及海运、陆运、空运、河运协会等。
    只要这些协会是企业家的协会，而不是政府的协会，那么就会真正代表各行各业工商企业家的切身
利益，及时、快速、准确地把情况、信息和建议直接传递给经济决策咨询委员会。这些协会就如同动脉、
干线、支脉、细脉那样把它们的触角和神经渗透到经济生活的方方面面。通过这种机动、灵活、快速、
敏捷的行业协会机制，可以把重大经济问题及时、准确和客观地反映到经济决策咨询委员会，由委员会
形成决策建议，提交总理政治定夺。
    ２、组建总理贸易代表制度。为了摆脱各主管部门的牵制，又能充分反映各行业、各产业和工商企
业家的利益和要求，应该建立“总理贸易代表制”（不是“中国贸易代表制”）。总理贸易代表制在享
有总理充分授权的同时，还必须与经济决策咨询委员会和农牧渔生产商协会、制造商协会、服务业协会
建立规范的制度化联系，以便使对外谈判、对外交涉、对外磋商和对外争端解决建立在坚实、稳固的工
商企业界基础上，确保总理贸易代表知彼知己，百战不殆，使经济外交工作牢牢围绕经济建设这个中心
而开展。美国贸易代表制度创立于１９６２年，起初叫总统特别贸易代表，１９７４年升为总统贸易代
表，近４０年来美国总统贸易代表制的实践已充分证明是非常成功的，对帮助美工商企业界开拓海外市
场，强化美国的经济外交攻势，推动全球贸易自由化和中美自由贸易区的建立都立下了汗马功劳。正如
美前贸易代表希尔斯大使所言：“美国这套独有的、反应迅速的、超脱而客观的贸易代表谈判制，不仅
是成功的，而且还具有很强的进攻性，可谓攻守自如，进退两易。”
    记者：刘院长，您刚才就中国如何建立适应ＥＴＯ要求的宏观经济决策咨询机制与贸易代表制进行
了较为详细的说明和分析，那么您认为，在政府发挥好上述两项重要职能的同时，还有哪些方面可以有
所作为？
    刘：从国际经验看，外贸是世界各国政府进行干预较多的领域。如对国内工业某种形式的保护和对
出口活动某种方式的支援，是常见的政府干预行为。中国是一个国际竞争力还比较弱的国家，通过政府
行为，提高国内企业的国际竞争力有着更重要的意义。我认为，中国政府行为要从五个方面强化。
    １、保护贸易平衡与促进市场多元化。在进口总量和出民总量之间保持基本平衡，对一个国家在国
际贸易中的处境有着重要影响。在一段时间内，对外贸易出现一定幅度的顺差或逆差是难免的，没有必
要要求年度之间的完全平衡。但连续贸易失衡是应该防止的。连续逆差造成的问题比较好理解，但连续
出现顺差也会带来一些问题。首先就是贸易摩擦问题。一国出现顺差，就有其他国家出现逆差，特别当
进口国家比较集中时，存在逆差的国家势必向中国施加很强的压力，要求保护双边的贸易平衡。为了达
到这个目的，就会对中国贸易体制和贸易政策严加挑剔，在更大范围引起贸易摩擦。在这种情况下，与
其因贸易摩擦而减少出口的数量，不如扩大进口，减少贸易顺差，在国内增加竞争力度，促进市场多元
化，为出口企业创造较好的国际环境。
    ２、运用争端解决机制，争取宽松的国际环境。世贸组织的争端解决制度是多边处理贸易摩擦与纠
纷的“安全阀”。中国是一个大国，有着巨大的国内市场；中国又是一个发展中国家，“入世”后，有
许多理由要求在国际贸易中享受一些照顾，这是中国政府在国际交往中为国内企业创造良好的国际市场
的有利条件。中国巨大的国内市场为各国尤其是发达国家所向往，使得这些国家在制定对华贸易决策，
尤其在制造对华贸易摩擦时有所顾虑。如何利用中国这种谈判力量有很大的回旋余地（当然对中国市场
的容量也不能估计过高，市场容量大小光有人口不行，重要的是购买力）。在这方面，政府要承担压力，
保护企业。如果出于其他政治目的而在经济方面让步，企业界压力就很大，只有让步对双方都有好处时
才能作出让步。
    ３、为企业做好全球性资讯收集服务工作。建立全球性的资讯网络和在国际市场上进行全面的促销
活动，对中国企业走跨国化和全球化经营之路具有重要意义。在中国全球性、综合性的国际企业尚未成
为国际贸易的重要力量之前，单个企业要有效地从事这类活动比较困难，需要政府机构和半政府性质的
贸易促进机构协助，如国际贸易促进会、国际贸易商会、出口商协会等等。这些非盈利性的机构在世界
主要城市设立分支机构，收集各种资讯，向国内众多企业提供商情服务和协助它们开拓国际市场。日本、
韩国、我国台湾省、巴西、墨西哥等出口实绩较好的国家和地区，都比较重视政府和半政府机构在这方
面的重要作用。
    ４、建立国内统一市场与公平竞争机制。建立在成员内统一市场上的统一实施是人世的基本要求之
一，统一市场和统一实施不仅确保一个成员实施ＷＴＯ协定的能力，而且能防止政府和市场壁垒的出现
与增加。由于历史与现实的原因，中国地方保护主义盛行，“诸侯经济”意识浓厚。有的地方之间以控
制原材料输出，限制加工品和制成品输入的方式封锁市场，并互设关卡，强行征税，滥用罚款。有的地
方违背经济发展规律，仍在搞那种“小而全”或“大而全”的封闭式自给自足经济，严重扭曲了经济的
发展，造成了极大的内耗和严重的浪费；同时，还人为地扩大了地区之间经济发展的不平衡。为了打破
“诸侯经济”，就必须建立国内统一的大市场，这对一个幅员辽阔的中国经济的迅速发展具有重大的战
略意义。这种类似欧洲统一大市场的形成与建立，既可以大幅度提高经济效益，增强中国的经济实力，
又可以大大增加中国在国际贸易谈判中的筹码。
    ５、统筹协调成套技术设备的引进，推动高新科技产业发展。大型成套技术设备，尤其是技术水平
较高的成套技术设备的引进、消化、吸收和创新过程，是需要政府发挥重要作用的领域之一。这类专案
引进和建设期间需要巨额的外汇和人民币配套资金。在中国目前的企业规模基础上，单个企业一般无力
承担，需要政府进行多方面、跨部门的统筹协调，政府往往是主要的投资者或重要的参与者。这类专案
在一定时期内为数有限，政府具备进行直接干预和决策的能力。尤其在引进技术设备以后，消化吸收和
创新工作需要大量资金、较长时间和跨企业跨部门的联合攻关。例如大型石化设备的研制与创新，不仅
涉及众多机构和行业，还要求金属材料、非金属材料、石油化工、纺织、电子等许多部门相关技术的同
步提高，需要政府做好组织和协调工作。

                               摘自中共中央党校主办《中国党政干部论坛》